Direkte Demokratie Schweiz — Volksinitiative, Referendum, Ständemehr

Beide Instrumente stehen in den Artikeln 138 bis 142 der Bundesverfassung. Sie wirken in entgegengesetzte Richtungen: Das eine setzt etwas in Gang, das andere hält etwas auf. Beim Bremsinstrument trennt die Verfassung zwei Fälle — das fakultative Referendum, das eigens ergriffen werden muss, und das obligatorische, das von Gesetzes wegen eintritt.

Die Volksinitiative

Sie verlangt eine Änderung der Bundesverfassung. Nach der amtlichen Vorprüfung des Textes durch die Bundeskanzlei bleiben 18 Monate, um 100 000 gültige Unterschriften zu sammeln und von den Wohngemeinden bescheinigen zu lassen.

Danach prüfen Bundesrat und Parlament die Vorlage auf die Einheit der Form, die Einheit der Materie und die Vereinbarkeit mit zwingendem Völkerrecht. Nur diese drei Gründe erlauben eine Ungültigerklärung; inhaltliche Bedenken gehören in den Abstimmungskampf, nicht in die Gültigkeitsprüfung.

Das fakultative Referendum

Gegen ein verabschiedetes Bundesgesetz können innerhalb von 100 Tagen 50 000 Unterschriften gesammelt oder acht Kantone eine Abstimmung verlangen. Kommt beides nicht zustande, tritt das Gesetz in Kraft.

Die kürzere Frist bei höherer Hürde je Tag macht das Referendum zum reaktiven Instrument: Es braucht eine bereits vorhandene Organisation, die innerhalb von gut drei Monaten mobilisieren kann.

Das fakultative Referendum steht nicht nur gegen Bundesgesetze offen, sondern auch gegen bestimmte völkerrechtliche Verträge und gegen dringlich erklärte Erlasse, die sich auf die Verfassung stützen. Wird es nicht ergriffen, gilt der Beschluss des Parlaments als angenommen.

Das obligatorische Referendum

Verfassungsänderungen, der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit und supranationalen Gemeinschaften sowie dringlich erklärte Bundesgesetze ohne Verfassungsgrundlage kommen zwingend zur Abstimmung. Hier braucht es keine Unterschriften — die Vorlage geht von Gesetzes wegen an die Urne.

Das obligatorische Referendum ist damit kein Instrument der Opposition, sondern eine Zuständigkeitsregel: Über bestimmte Gegenstände darf das Parlament gar nicht abschliessend entscheiden. Es unterscheidet sich vom fakultativen auch in der Hürde — verlangt werden nicht nur das Volksmehr, sondern beide Mehrheiten.

Weil das obligatorische Referendum von Gesetzes wegen eintritt, kennt es keine Sammelfrist und kein Komitee. Der Weg an die Urne ergibt sich allein aus dem Gegenstand der Vorlage.

Volksmehr und Ständemehr

Für Verfassungsänderungen zählen zwei Mehrheiten: die Summe der Stimmen im Land und die Mehrheit der Kantone. Sechs Kantone zählen je eine halbe Standesstimme. Weil bevölkerungsarme Kantone dasselbe Gewicht haben wie bevölkerungsreiche, kann eine Vorlage am Ständemehr scheitern, obwohl sie eine Mehrheit der Stimmen erreicht.

Rechnerisch stehen 23 Standesstimmen zur Verfügung: zwanzig Kantone mit einer ganzen und sechs mit einer halben. Massgebend ist jeweils das Ergebnis im einzelnen Kanton, nicht die Haltung seiner Behörden. Volksmehr und Ständemehr wirken deshalb als zwei voneinander unabhängige Filter — der eine misst Köpfe, der andere Gebiete.

Beim fakultativen Referendum entfällt das Ständemehr — dort entscheidet allein das Volksmehr. Volksmehr und Ständemehr fallen in der Praxis selten auseinander; wenn es geschieht, betrifft es meist Vorlagen mit deutlich unterschiedlicher Zustimmung in Stadt und Land.

Die vier Abstimmungstermine im Jahr

Der Bundesrat legt die eidgenössischen Abstimmungstermine Jahre im Voraus fest; in der Regel sind es vier pro Jahr. Eine zustande gekommene Vorlage wartet deshalb nicht auf einen freien Platz im Kalender, sondern auf den nächsten Termin, für den die Fristen der Vorbereitung noch eingehalten werden können.

Vor jedem Termin erhalten die Stimmberechtigten die Unterlagen mit dem Vorlagentext und den Erläuterungen des Bundesrates. Kantonale und kommunale Vorlagen werden häufig demselben Versand beigelegt, weshalb ein einzelner Urnengang mehrere Ebenen zugleich betreffen kann.

Die Gültigkeitsprüfung und ihre drei Gründe

Eine Initiative kann von der Bundesversammlung ganz oder teilweise für ungültig erklärt werden, wenn sie gegen die Einheit der Form, gegen die Einheit der Materie oder gegen zwingendes Völkerrecht verstösst. Die Einheit der Form verlangt, dass eine Vorlage entweder einen ausformulierten Text oder eine allgemeine Anregung enthält, nicht beides. Die Einheit der Materie verlangt einen sachlichen Zusammenhang zwischen den Teilen, damit die Stimmberechtigten nicht gezwungen sind, über Unzusammenhängendes in einem Zug zu befinden.

Der dritte Grund, das zwingende Völkerrecht, umfasst einen engen Kernbestand: das Folterverbot, das Verbot von Sklaverei und Völkermord, das Rückschiebeverbot. Alles darüber hinaus bleibt zulässiger Gegenstand einer Initiative, auch wenn es mit anderen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz in Konflikt gerät.

Ungültigerklärungen sind selten. Seit 1891 hat die Bundesversammlung diesen Schritt in einer einstelligen Zahl von Fällen vollzogen — ein Hinweis darauf, wie eng die drei Gründe ausgelegt werden.

Der Gegenvorschlag

Das Parlament kann einer Initiative einen direkten Gegenvorschlag auf Verfassungsstufe oder einen indirekten auf Gesetzesstufe gegenüberstellen. Beim direkten Gegenvorschlag kommen beide Vorlagen gleichzeitig zur Abstimmung, und eine Stichfrage entscheidet, welche gilt, falls beide angenommen werden.

Der indirekte Gegenvorschlag ist der häufigere Weg: Er nimmt einen Teil des Anliegens auf, ohne die Verfassung zu ändern, und bewegt das Initiativkomitee nicht selten zum Rückzug.

Was die direkte Demokratie für die Rechtsetzung bedeutet

Weil jedes Gesetz unter Referendumsvorbehalt steht, sucht das Parlament früh nach breit tragfähigen Lösungen. Die Vernehmlassung ist der institutionalisierte Ort dafür. Wie ein Erlass im Einzelnen entsteht, beschreibt die Erläuterung Was ist ein Gesetz; die Rollenverteilung zwischen den Gewalten die Seite zur Gewaltenteilung.