Was ist ein Gesetz — und wie entsteht es in der Schweiz?
Ein Gesetz ist eine allgemeine, für alle verbindliche Regel, die in einem festgelegten Verfahren zustande gekommen ist. Beide Hälften dieses Satzes sind gleich wichtig — der Inhalt allein macht keinen Erlass.
Umgangssprachlich heisst alles Gesetz, woran man sich halten muss. Juristisch ist der Begriff enger: Ein Gesetz im formellen Sinn ist ein Erlass, den das Parlament in einem vorgeschriebenen Verfahren verabschiedet hat und der dem Referendum unterstand.
Die Stufen der Rechtsordnung
Zuoberst steht die Bundesverfassung. Sie wird nur durch eine Volksabstimmung mit Volks- und Ständemehr geändert. Darunter liegen die Bundesgesetze, verabschiedet von der Bundesversammlung und dem fakultativen Referendum unterstellt. Darunter die Verordnungen, erlassen von Bundesrat, Departementen oder Ämtern, die ein Gesetz konkretisieren, ohne selbst neue Pflichten begründen zu dürfen.
Diese Stufung ist keine Formalie. Sie entscheidet, wer eine Regel ändern kann und wer dagegen vorgehen darf. Eine Verordnung, die über ihre gesetzliche Grundlage hinausgeht, kann von einem Gericht aufgehoben werden — ein Bundesgesetz nicht.
Der Weg eines Bundesgesetzes
Am Anfang steht ein Anstoss: ein Vorstoss aus dem Parlament, ein Auftrag aus einer angenommenen Volksinitiative, ein Anliegen der Verwaltung oder eine internationale Verpflichtung. Die zuständige Verwaltungseinheit erarbeitet einen Vorentwurf.
Es folgt die Vernehmlassung. Kantone, Parteien, Verbände und interessierte Organisationen nehmen schriftlich Stellung. Dieses Verfahren ist gesetzlich vorgeschrieben und der Grund, weshalb schweizerische Erlasse selten überraschend kommen: Wer betroffen ist, hat die Fassung vorher gesehen.
Danach beschliesst der Bundesrat die Botschaft ans Parlament. National- und Ständerat beraten getrennt, in der Regel zuerst in einer Kommission, dann im Plenum. Weichen die Beschlüsse voneinander ab, folgt das Differenzbereinigungsverfahren. Erst wenn beide Kammern denselben Text angenommen haben, ist das Gesetz verabschiedet.
Die Referendumsfrist
Nach der Schlussabstimmung läuft eine Frist von 100 Tagen. Kommen in dieser Zeit 50 000 Unterschriften zusammen oder verlangen acht Kantone eine Abstimmung, kommt das Gesetz vors Volk. Geschieht nichts, tritt es in Kraft.
Diese Frist ist der Punkt, an dem sich das schweizerische Verfahren am deutlichsten von anderen unterscheidet. Ein verabschiedetes Gesetz ist hier noch nicht endgültig — es steht unter dem Vorbehalt, dass niemand das Referendum ergreift.
Wo ein geltender Text nachzulesen ist
Verbindlich ist die Systematische Rechtssammlung des Bundes. Sie führt jeden Erlass unter einer SR-Nummer und weist den Stand des jeweils geltenden Textes aus. Die Amtliche Sammlung dokumentiert daneben die Änderungen in ihrer zeitlichen Folge.
Wer eine Bestimmung zitiert, sollte immer die SR-Nummer und den Stand angeben. Die Fundstelle sagt mehr über die Belastbarkeit einer Aussage als jede Zusammenfassung.
Was ein Gesetz nicht leisten kann
Ein Erlass regelt den Normalfall. Was im Einzelfall daraus folgt, entscheidet die Behörde oder das Gericht, das ihn anwendet — und je enger der Text formuliert ist, desto weniger Spielraum bleibt dafür. Diese Verteilung zwischen Regel und Einzelfall ist Gegenstand der Erläuterung zur Gewaltenteilung; ein konkretes Beispiel dafür beschreibt die Seite zur Härtefallklausel.
Rückwirkung und Vertrauensschutz
Ein Erlass wirkt grundsätzlich nur für die Zukunft. Belastende Rückwirkung ist unzulässig; begünstigende ist zulässig, wenn sie ausdrücklich angeordnet wird. Der Grund liegt im Vertrauensschutz: Wer sein Verhalten am geltenden Recht ausrichtet, soll nicht nachträglich dafür belangt werden.
Übergangsbestimmungen regeln, welches Recht auf laufende Verfahren anwendbar bleibt. Sie stehen am Ende eines Erlasses und werden beim Lesen regelmässig übersehen, obwohl sie über die Anwendbarkeit im konkreten Fall entscheiden.
Auslegung, wenn der Text nicht eindeutig ist
Die Praxis arbeitet mit vier Zugängen: dem Wortlaut, der Systematik des Erlasses, der Entstehungsgeschichte und dem Zweck der Norm. Keiner hat generellen Vorrang; das Bundesgericht spricht von einem pragmatischen Methodenpluralismus und wählt den Zugang, der im konkreten Fall zum überzeugendsten Ergebnis führt.
Die Materialien — Botschaft des Bundesrates, Kommissionsberichte, Ratsprotokolle — sind deshalb keine Nebensache. Sie sind die Quelle, aus der sich die Entstehungsgeschichte belegen lässt.
Häufige Fragen
Worin unterscheiden sich Gesetz und Verordnung?
Ein Gesetz wird vom Parlament verabschiedet und untersteht dem Referendum. Eine Verordnung erlässt die Exekutive; sie darf ein Gesetz nur konkretisieren und keine neuen Pflichten begründen. Eine Verordnung ohne ausreichende gesetzliche Grundlage kann von einem Gericht aufgehoben werden.
Was bedeutet die SR-Nummer?
Sie ist die Ordnungsnummer eines Erlasses in der Systematischen Rechtssammlung des Bundes und bleibt über alle Änderungen hinweg gleich. Wer eine Bestimmung zitiert, gibt SR-Nummer, Artikel und Stand an.
Wann tritt ein Gesetz in Kraft?
Zu dem Zeitpunkt, den der Erlass selbst nennt oder den der Bundesrat festlegt — frühestens nach Ablauf der Referendumsfrist von 100 Tagen und, falls ein Referendum zustande kommt, nach Annahme in der Abstimmung.
Kann ein Gericht ein Bundesgesetz aufheben?
Nein. Artikel 190 der Bundesverfassung verpflichtet die Gerichte, Bundesgesetze anzuwenden. Sie können eine Verfassungswidrigkeit feststellen, die Norm aber nicht kassieren.