Glücksspielrecht
Geldspielgesetz — Konzession, Spielbank und Spielerschutz
Bis 2019 galten zwei getrennte Erlasse für Spielbanken und Lotterien. Das Geldspielgesetz führte sie zusammen und knüpfte die Öffnung ins Netz an eine bestehende Konzession für Spielbanken — samt messbarer Auflagen zum Spielerschutz.
Geldspiele waren in der Schweiz über Jahrzehnte weitgehend verboten. Die Bundesverfassung von 1874 untersagte Spielbanken vollständig; erst 1993 hob eine Volksabstimmung das Verbot auf. Das Geldspielgesetz von 2019 ist der vorläufige Endpunkt dieser Entwicklung.
Was das Geldspielgesetz von 2019 zusammenführte
Vor 2019 regelten das Spielbankengesetz und das Lotteriegesetz zwei Bereiche, die sich technisch längst überschnitten. Das Geldspielgesetz von 2019 fasste sie in einem Erlass zusammen und unterscheidet seither zwischen Spielbankenspielen, Grossspielen wie Lotterien und Sportwetten sowie Kleinspielen wie lokalen Turnieren und Tombolas.
Zuständig sind zwei Behörden: die Eidgenössische Spielbankenkommission für den Spielbankenbereich, die interkantonale Geldspielaufsicht für die Grossspiele. Diese Trennung hat das Geldspielgesetz von 2019 beibehalten, obwohl es die materiellen Regeln vereinheitlicht hat.
Konzession für Spielbanken und die Öffnung ins Netz
Über die Erteilung entscheidet der Bundesrat auf Antrag der Aufsichtsbehörde. Eine Konzession für Spielbanken ist standortgebunden, befristet und an Anforderungen an Eigentümerschaft, Herkunft der Mittel, Sicherheitskonzept und Sozialkonzept geknüpft. Wer eine Konzession für Spielbanken hält, kann sie um eine Erweiterung für den Online-Betrieb ergänzen lassen.
Anbieter ohne diese Erweiterung dürfen sich nicht an Spielende in der Schweiz richten. Ihre Angebote werden auf einer behördlichen Sperrliste geführt, und die Internetanbieter sind verpflichtet, den Zugang zu ihnen zu blockieren. Wie eine Aufsichtsbehörde einen einzelnen Anbieter prüft, beschreibt die Erläuterung zur Regulierung einzelner Anbieter.
Spielerschutz und Sperrliste als Gegenleistung
Die Marktöffnung war politisch nur mit Auflagen durchsetzbar. Jede konzessionierte Spielbank führt ein Sozialkonzept, schult ihr Personal auf die Früherkennung problematischen Spielverhaltens und meldet auffällige Fälle. Spielerschutz und Sperrliste greifen ineinander: Wer gesperrt ist, bleibt bei allen konzessionierten Anbietern des Landes gesperrt.
Die Sperre kann von der betroffenen Person selbst veranlasst werden oder von der Spielbank. Die Aufhebung setzt ein Gesuch und eine Prüfung voraus. Spielerschutz und Sperrliste sind damit kein Nebenschauplatz des Gesetzes, sondern die Bedingung, unter der die Konzession überhaupt erteilt wird. Hilfsangebote bei problematischem Spielverhalten führt Sucht Schweiz.
Die Abstimmung von 2018 und ihre Bruchlinie
Das Gesetz kam am 10. Juni 2018 vor das Volk, weil ein Referendum zustande gekommen war. Angenommen wurde es mit rund 72,9 Prozent Ja. Die Bruchlinie verlief nicht zwischen Befürwortern und Gegnern des Geldspiels, sondern zwischen zwei Vorstellungen davon, wie ein digitaler Markt zu regulieren sei: über die Anbieter oder über den Zugang.
Die Gegnerschaft richtete sich fast ausschliesslich gegen die Netzsperren. Ihr Argument war nicht, dass nicht konzessionierte Angebote unbedenklich seien, sondern dass eine Sperre auf Ebene der Zugangsanbieter ein Instrument schafft, dessen Anwendungsbereich sich später ausweiten lässt. Die Befürworter hielten dagegen, dass eine Marktöffnung ohne Durchsetzung gegenüber dem nicht regulierten Ausland die Auflagen zum Spielerschutz entwertet hätte.
Beide Seiten hatten insofern recht, als sie über verschiedene Dinge sprachen: die einen über das Mittel, die anderen über den Zweck. Das ist die typische Konstellation einer Abstimmung über ein Instrument statt über ein Ziel.
Zwei Aufsichtsbehörden, ein Markt
Die Zuständigkeit ist geteilt geblieben. Die Eidgenössische Spielbankenkommission beaufsichtigt die Spielbanken und deren Online-Erweiterungen; sie erteilt keine Konzession, sondern beantragt sie beim Bundesrat, und sie kann Verwaltungssanktionen bis zur Entziehung aussprechen. Die interkantonale Geldspielaufsicht beaufsichtigt die Grossspiele, also Lotterien, Sportwetten und Geschicklichkeitsspiele.
Diese Doppelstruktur folgt der Verfassung: Spielbanken sind Bundessache, Lotterien und Sportwetten sind kantonal. Das Geldspielgesetz von 2019 hat die materiellen Anforderungen angeglichen — Sozialkonzept, Früherkennung, Sperrliste gelten für beide Bereiche — die Behördenstruktur aber unangetastet gelassen.
Praktisch bedeutet das, dass eine Spielerin, die sich sperren lässt, mit einer Meldung bei beiden Systemen erfasst wird, während Bewilligungsfragen je nach Spielform bei einer anderen Stelle liegen. Für die Beurteilung eines konkreten Angebots ist deshalb zuerst die Spielform zu bestimmen, nicht der Anbieter.
Steuern und Zweckbindung
Die Spielbankenabgabe fliesst in die Alters- und Hinterlassenenversicherung, die Erträge der Grossspiele sind kantonal gebunden und gehen an gemeinnützige Zwecke in Kultur, Sport und Sozialem. Diese Zweckbindung ist in der Bundesverfassung verankert und war ein wesentliches Argument in der Abstimmung von 2018.
Der rechtliche Rahmen ist damit doppelt begründet: als Wirtschaftsregulierung und als Schutznorm. Wo beide auseinanderfallen, entscheidet dieselbe Abwägung, die auch sonst für Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit gilt.
Häufige Fragen
Seit wann gilt das Geldspielgesetz?
Das Bundesgesetz über Geldspiele wurde am 10. Juni 2018 in einer Volksabstimmung mit rund 72,9 Prozent Ja angenommen und trat am 1. Januar 2019 in Kraft. Es löste das Spielbankengesetz und das Lotteriegesetz ab und führte beide Bereiche in einem Erlass zusammen.
Wer erteilt eine Konzession für Spielbanken?
Der Bundesrat, auf Antrag der Eidgenössischen Spielbankenkommission. Die Konzession ist befristet, an einen Standort gebunden und wird in einem öffentlichen Verfahren vergeben. Eine Erweiterung auf den Online-Betrieb setzt eine bestehende Standortkonzession voraus.
Was bewirkt die Sperrliste?
Spielbanken und Veranstalterinnen von Grossspielen müssen Personen sperren, bei denen eine Spielsucht oder eine Überschuldung erkennbar ist oder die ihre finanziellen Verpflichtungen nicht erfüllen. Die Sperre gilt gesamtschweizerisch für alle konzessionierten Anbieter und lässt sich nur auf Gesuch wieder aufheben.